A “Agenda Brasil” e os limites da Nova República: O paradoxo entre estabilidade e mudança na Constituição de 1988

A “Agenda Brasil” e os limites da Nova República: O paradoxo entre estabilidade e mudança na Constituição de 1988

Pablo Holmes (Professor no Instituto de Ciência Política da Universidade de Brasília)

Charge de Miguel Paiva.

A atual crise política não é apenas uma crise conjuntural. Suas raízes não estão apenas na má gestão econômica e política do último governo, embora tenha sido desencadeada por isso. Ela revela em realidade um paradoxo central da nossa ordem constitucional: a realização de reformas incrementais includentes e distributivas, nos marcos da constituição de 1988, colocariam em xeque o pacto político fundante da constituição baseado na garantia da estabilidade política.

Posto de outra forma: A constituição que prometeu inclusão social, o fez como parte de um pacto de estabilização política de acordo com o qual qualquer mudança estrutural parece colidir com as próprias condições da estabilidade. E isso nos leva à seguinte pergunta: Pode a constituição oferecer mais do que a estabilização política?

A “constituição sem vencedores” [1]

O pacto político que fundou nossa constituição se assentava numa promessa de estabilização. Depois de duas décadas de ditadura militar, elaborou-se uma constituição vaga o bastante para incluir interesses muito díspares e, talvez assim, evitar crises capazes de provocar rupturas traumáticas nas instituições democráticas. A constituição não tinha claros vencedores. E, desse modo, todos se sentiam autorizados a incluir na agenda política suas reivindicações.

Entre os mais progressistas de seus fundadores, parecia viger a seguinte estratégia: à estabilização dever-se-ia seguir uma gradual realização das cláusulas programáticas que visavam à construção de um Estado social orientado para a inclusão.

Por um momento, no começo dos anos 1990, parte daqueles “progressistas” que haviam desenhado o Estado Social, projeto também parcialmente contido na carta constitucional, aderiu à agenda de crescimento então em moda na profissão econômica. Segundo o ponto de vista hegemônico naquele momento, bastava “desregulamentar”[2] a economia e garantir os direitos de propriedade, que tudo se seguia. O crescimento não era de modo algum um problema político; ele não envolvia criar amplas dinâmicas de inclusão e criatividade sociais como condição de longo prazo para o “desenvolvimento”, senão consistia em um problema meramente técnico-econômico. Nem mesmo democracia era importante para produzi-lo, senão que ela poderia até mesmo atrapalhar.[3]

Felizmente, essa frágil moda teórica saiu de moda. E, embora com limites, desde os anos 1990, avanços também foram produzidos na produção da inclusão social em áreas fundamentais como a educação básica, na profissionalização da burocracia estatal e no funcionamento das instituições.

Ao longo dos anos 2000, parecia que o ciclo de inclusão havia ganhado vida própria, e a dinâmica de criatividade social e econômica, com todas as repercussões na capacidade de inovação e na produtividade que esses ciclos ativam, pareciam ser irreversíveis.

Mas talvez o plano original estivesse bloqueado desde sua própria fundação, graças exatamente à própria lógica que o engendrou. Se a lógica da transição democrática era a de garantir a estabilidade política por meio de um pacto vago de arranjo de interesses, ela parecia excluir qualquer mudança nas seculares estruturas de exclusão e concentração de poder e riquezas a partir das quais o Brasil foi construído. Talvez fosse o caso de que nossa constituição política pudesse entregar muito pouco mais do que a simples estabilização.

Os limites da reforma social constitucional

Hoje, chegamos a um momento em que as condições conjunturais que possibilitaram uma expansão da renda sem sua mudança distributiva parecem ter encontrado seus limites.

Por um lado, corporações como aquelas de setores importantes do serviço público conseguem manter e reforçar os privilégios que os fazem ter remunerações que os colocam entre 0,5% mais ricos (no judiciário, legislativo e executivo) do país e entre os mais bem remunerados do mundo em termos absolutos. Os avanços em termos distributivos produzidos pela Emenda Constitucional 19 são ameaçados. E diante da escalada corporativista de setores privilegiados, as instituições de controle reagem fortalecendo seu próprio poder de barganha na corrida por privilégios. Por fim, a desigualdade remuneratória entre servidores das diversas unidades federativas apenas cresceu nos últimos anos, fazendo do Estado brasileiro um dos mais importantes produtores de desigualdade de renda entre nós.[4]

Por outro lado, as instituições políticas parecem fortalecer o poder clientelista de certos setores econômicos em sua capacidade de interferir nas políticas de Estado em favor próprio. O “presidencialismo de coalizão”, como ficou conhecido nosso arranjo de governo, pouco pode para contrabalançar o poder de barganha das elites locais que em grande medida controlam o congresso nacional. E, desde que o orçamento impositivo se tornou regra constitucional[5], o executivo se tornou ainda mais limitado em seu poder de agenda legislativa, submetendo-se a um congresso que não mostra qualquer capacidade de (nem interesse em) resistir a pressões corporativas e interesses particularistas do setor privado e se mostra mais interessado em favorecer grandes financiadores de campanha, criando desequilíbrios orçamentários ao custo de qualquer dinâmica distributiva.

A educação básica foi praticamente universalizada, mas está bem longe de representar um mecanismo de distribuição de renda e inclusão social sustentáveis. Em grande medida, a educação básica de qualidade permanece um bem regulado pelos mecanismos distributivos do mercado, em que exclusões reproduzem a exclusão e a inclusão (acesso sobretudo à renda) produz formas bastante resilientes de super-inclusão.[6]

A miséria, como definida pelos standards de organizações internacionais, foi quase eliminada, mas pouco foi feito para se gerar uma dinâmica de mobilidade social capaz de romper com o poder de reprodução das velhas elites extrativas brasileiras, localizadas dentro e fora do Estado. Aliás, estudos mais recentes demonstram que os impactos da redução da miséria sobre a desigualdade socioeconômica foram bem menores do que pensado inicialmente.[7]

Agora, diante da primeira crise econômica e política mais séria vivida pelo governo do partido de esquerda que prometeu desde sua ascensão um aprofundamento do Estado Social, parecemos ver uma volta à cena, com toda força, dos poderes de agenda das velhas elites corporativas, públicas e privadas.

A crise política e o paradoxo constitucional brasileiro

Sem dúvidas, a atual crise é em grande medida resultado da incompetência econômica e política do governo. Depois de 12 anos, também este governo pouco transformou as estruturas fundamentais de reprodução de desigualdades, embora tenha continuado e em alguma medida aprofundado as reformas incrementais que marcaram a história da Nova República.

Diante da atual crise, confrontamo-nos porém de forma cada vez mais evidente com os constrangimentos constitucionais que fundaram a nossa transição democrática. Os custos de permanecer no poder incluem um acordo com as velhas elites, capazes de garantir a estabilidade política.

Não ser capaz de transigir pode levar à interrupção do mandato presidencial com um impeachment que fortaleceria ainda mais, no futuro, o poder dessas elites como garantes da estabilidade: qualquer governo com baixa popularidade poderá estar sujeito a um impeachment.

Esse impasse se tornou mais claro nas últimas duas semanas. A resposta mais relevante à crise veio então na forma da “Agenda Brasil”, apresentada pelo Presidente do Congresso Nacional, que, em troca de garantir a estabilidade política, propõe um rearranjo da agenda econômica.

Entre outras coisas, inclusive algumas positivas, ela contém a flexibilização de regras trabalhistas, o afrouxamento das proteções a populações indígenas e da legislação ambiental, assim como uma série de retrocessos nos avanços das cláusulas sociais da constituição de 1988, como a universalidade do SUS.

Ao mesmo tempo, o judiciário e setores do executivo, como altos funcionários da receita e da área jurídica, conseguiram avançar pautas remuneratórias com alto impacto sobre as contas e que aprofundam o (peculiar) papel do Estado brasileiro como um importante produtor de desigualdades.

Coloca-se para o sistema político brasileiro a opção que é em grande medida estruturante para o pacto constitucional de 1988: em troca da estabilidade política, deve-se adiar – ou, de modo mais contundente, abrir mão de – qualquer projeto inclusivo que nos tire da situação de estar desde nossa fundação republicana entre as dez nações mais desiguais do planeta.

Este “trade off”, exposto novamente pela crise, torna explícito o fato de que toda e qualquer possibilidade estrutural de transformação dos marcos tributários, da distribuição da renda nos setores público e privado, do financiamento da educação básica e superior esbarram em custos de transação política que são altos demais para serem obtidos dentro dos marcos constitucionais que garantem a estabilidade política.

Mas, pode a Nova República oferecer mais do que a estabilização? E estabilização não quer dizer, exatamente, a manutenção indefinida das nossas seculares relações hierárquicas de desigualdade e exclusão?

.

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[1] Essa intuição é de José Rodrigo Rodriguez, que propõe a expressão “a constituição sem vencedores“ para descrever nosso processo constitucional. Ele vê esse processo com certo otimismo, na medida que ele seria responsável por possibilitar uma dinâmica positiva de lutas sociais pelo direito, dentro do direito, por mudanças sociais. Embora não negue que essa dinâmica seja possível, proponho aqui observar os constrangimentos constitucionais à evolução incremental proporcionada por essas dinâmicas de luta social, condicionadas pelos limites do pacto político. No decorrer do texto lanço a seguinte questão: a constituição de 1988, que não tem vencedores, não se fundaria num paco de estabilização política que, exatamente, oferece limites estrutural-constitucionais às mudanças constitucionais que ela mesma propôs como o parte do pacto de estabilização?

[2] A semântica da desregulação é desde sempre bastante imprecisa. Do ponto de vista institucional, a agenda de reformas regulatórias dos anos 1980 e 1990 consistia, muito mais, em uma re-regulação estatal do que propriamente de uma “desregulamentação“. Ver: Freer Markets, More Rules: Regulatory Reform in Advanced industrial Countries. Ithaca-New Yok: Cornell University Press, 1996.

[3] Para uma revisão da literatura sobre desenvolvimento e democracia na América Latina: BARRO, R. J. “Democracy and Growth”, 1996, disponível em: http://www.nber.org/papers/w4909

[4] Marcelo Medeiros & Pedro Souza, Estado e Desigualdade de Renda no Brasil Fluxos de rendimentos e estratificação social, Revista Brasileira de Ciências Sociais, 28(83), 2013, p. 141-150. Ver também: Marcelo Medeiros & Pedro Souza Diferencial Salarial Público-Privado e Desigualdade de Renda per capita no Brasil, Estudos Econômicos, 43 (1), 2015. Disponível em: <http://www.scielo.br/scielo.php?script=sci_arttext&pid=S0101-41612013000100001&lng=pt&nrm=iso&gt;

[5] EC 86/2015, e CF Art.196, §11.

[6] Para a diferença entre exclusão e superinclusão, ver: Marcelo Neves, Constitucionalização simbólica. São Paulo, Martins Fontes, 2007.

[7] Cf. Marcelo Medeiros et all. A estabilidade da desigualdade de renda no Brasil, 2006 a 2012: Estimativa com dados do imposto de renda e pesquisas domiciliares. Disponível em: http://iepecdg.com.br/uploads/artigos/SSRN-id2479685.pdf

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