Empresas não são pessoas. Por que a contribuição eleitoral de pessoas jurídicas é uma ameaça à democracia e à liberdade econômica

Por Pablo Holmes (Professor de teoria política no IPOL/UnB)

No último dia 02 de Abril, o Supremo Tribunal Federal discutiu em plenário a Ação Direta de Inconstitucionalidade (ADI n°4650) que tratava da constitucionalidade do dispositivo legal que autoriza a doação por pessoas jurídicas a campanhas eleitorais e partidos políticos.

Embora a Constituição de 1988 não vede explicitamente a possibilidade de pessoas jurídicas doarem recursos para campanhas eleitorais, a autora da ação, a Ordem dos Advogados do Brasil e os diversos atores da sociedade civil que se juntaram ao pedido de declaração de inconstitucionalidade argumentaram que a possibilidade de pessoas jurídicas, sobretudo empresas, contribuírem com candidatos e partidos ameaçaria um dos fundamentos da democracia: a igualdade política entre cada um dos eleitores.

A maioria do tribunal decidiu declarar a inconstitucionalidade dos dispositivos da legislação eleitoral e, assim, proibir a doação de empresas para candidatos e partidos políticos. Uma inusitada manobra política de um dos ministros adiou a decisão final. Mas, entrementes, deu-se, segundo a imprensa, uma movimentação no parlamento para contornar a decisão por meio de uma emenda constitucional.

Como eu entendo, a questão tratada na ADI 4650 diz respeito não apenas aos “fundamentos normativos” da democracia moderna. Sem dúvida que a igualdade política consiste em uma expectativa normativa (contrafática) das democracias, que é estruturante para o sistema constitucional de direitos e para a democracia política ela mesma. Contudo, nesse caso, trata-se também de um problema fático com repercussões explosivas não só sobre o funcionamento (normativo) da democracia, mas sobre as relações entre a política e outras esferas sociais relevantes.

Aqueles que defendem a liberdade de expressão ou a liberdade econômica devem se preocupar com a igualdade política como condição das primeiras. Isto porque o processo de diferenciação da economia, do direito, da ciência e da individualidade modernas depende em muitos sentidos da igualdade política que pode ser ameaçada pela expansão destrutiva da economia sobre os procedimentos eleitorais e parlamentares por meio da influência do dinheiro.

 

O Estado entre centralização do poder e autocontrole

 

O senso comum teórico entende que o Estado moderno, graças ao seu monopólio em relação ao exercício legítimo da violência, torna-se um grande Leviatã com poderes ilimitados. Uma perspectiva teórica mais cuidadosa nos mostraria, no entanto, que a característica mais fundamental das instituições políticas modernas é a sua capacidade de restringir e impor cada vez mais exigências ao exercício do poder.

De fato, a centralização política sob um Estado foi uma condição para a diferenciação do sistema político. Apenas um Estado centralizado poderia impor decisões de modo transversal para diferentes indivíduos e setores sociais tão diversos.

Uma reconstrução desse processo de centralização política, sobretudo na Europa moderna, mostra-nos, entretanto, que tal centralização se tornou possível apenas graças à emergência de uma série de inovações institucionais as quais, paradoxalmente, que tornavam o poder social mais submetido a controles e condições.

Esse argumento, formulado de modo bastante atilado por Harold Berman (“Law and Revolution“), com farto material histórico, e retomado em recente obra por Chris Thornhill (“A Sociology of Constitutions”), aponta-nos que, antes do advento do Estado moderno, prevaleciam na Europa formas extremamente fragmentadas de exercício privado (particularista) do poder social. E mesmo onde havia algum tipo de centralização – o que vale para outras regiões do planeta –, o exercício pessoal do poder, conectado a divisões ontológicas da sociedade em classes e estamentos, tornava-o um recurso em certa medida invisível, justificado a nativitate  (sobretudo à religião).

Apenas mediante o uso de técnicas sociais que tornavam as ordens de um poder central conhecidas, compreensíveis e implementáveis, foi possível aos nascentes Estados europeus desenvolver mecanismos de exercício do poder capazes de se alastrar por amplas extensões territoriais, sobrepondo-se a fontes pessoais e particularistas de poder.

O direito moderno, com estrutura social nova baseada em uma operatividade crescentemente autônoma e em uma forma de conhecimento técnico-profissional dogmática, foi, sem dúvida, um elemento fundamental para a própria possibilidade de centralização política. Apenas mediante o seu uso havia se tornado possível formas impessoais de domínio que afirmassem a soberania do Estado frente ao poder pessoal de senhores locais.

De fato, a centralização crescente levou a uma dinâmica ameaçadora da sociedade moderna nascente. O exercício do poder por um Estado se torna o exercício de uma “soberania” que só pode ser limitada pelas próprias razões de existência do Estado (como Leviatã). As razões de Estado (raisons d’etat) fundamentam uma arriscada expansão do poder político, em nome da manutenção da ordem e da pacificação social, que pode no entanto invadir outras esferas sociais, como a economia e seu funcionamento, a ciência e sua liberdade, para não falar de indivíduos tornados indefesos diante de um poder soberano absoluto.

Esse processo de centralização representou para o sistema político uma sobrecarga de fundamentação. O mesmo direito que tornava possível a centralização do poder, e portanto reduzia as possibilidades de uso arbitrário do poder por formas fragmentadas e pessoais de soberania, tornava visível a ruptura arbitrária do seu uso por um novo soberano ilimitado: o Leviatã moderno.

Não tardaria para que uma sociedade que havia negado, por meio da centralização política, o poder arbitrário e inquestionável de soberanos que justificavam seu domínio pessoal com o recurso a éticas tradicionais e religiosas construísse soluções institucionais que promovessem uma “defesa da sociedade” frente ao seu próprio sistema político.

 

A democratização política: inclusão política igualitária como mecanismo de controle do poder

 

Graças a inovações institucionais extremamente improváveis tornou-se possível a limitação ao menos parcial do uso particularista do poder centralizado de um Estado tornado soberano por interesses de grupos ou indivíduos.

Os sistemas de direitos fundamentais modernos surgem, nesse sentido, como uma estrutura normativa que incrementa a capacidade de diferenciação do sistema político por meio de mecanismos jurídicos que visam, ao menos normativamente, a neutralizar injunções de interesses capazes de permitir o uso arbitrário do poder político.

Por um lado, os direitos individuais constituem uma esfera não politizável prima facie da vida social, em que indivíduos podem desenvolver biografias pessoalmente delimitadas e se engajar em atividades distintas (econômicas, afetivas, profissionais, científicas, artísticas etc) sem necessariamente ter que dar permanentemente razões políticas para tanto.

Por outro lado, direitos políticos são constituídos como mecanismos de processualização do poder, ao evitar que este seja apropriado por um grupo particular capaz de se impor à coletividade (ao conjunto de indivíduos). A processualização inclusiva do sistema político é, desse modo, uma condição da sua diferenciação, na medida em que funciona como um mecanismo que torna possível a disputa pelo poder (governo) e a crítica permanente de decisões coletivamente vinculantes por uma oposição política parlamentar e extraparlamentar (movimentos de protesto, movimentos sociais etc). Os diversos processos de oscilação interna do sistema político (legislação e governo) consistem assim em uma “temporalização” do poder com vistas a evitar, ao menos normativamente, a sua instrumentalização por mecanismos arbitrários.

O processo de democratização do sistema político, que sem dúvida é precário e bastante heterogêneo em diversas regiões do planeta, consiste assim no estabelecimento de instituições voltadas a evitar, ao menos normativamente, arbitrariedades e influências de conjunções particularistas capazes de tornar o sistema político uma ameaça para a própria sociedade: para as liberdades individuais, econômicas, religiosas e científica.

 

Igualdade política como “dogma” do sistema político moderno

 

A diferenciação do sistema político por meio de um conjunto de instituições que estabelecem expectativas estruturais de que o poder não deve ser apropriado por interesses particularistas, mesmo sendo improvável e precário, pode se realizar em alguma medida. A ciência política contemporânea tem se esforçado para investigar, também empiricamente, quais são as dinâmicas sociais (entre elas econômicas, políticas, científicas e culturais) que favorecem esse processo.

Se a pergunta “como e por que se democratizam as sociedades?” ainda é objeto de franca disputa teórica, parece que há mais consenso quanto à pergunta “em que consiste a democratização política”?. O processo de diferenciação institucional da política moderna parece ter se tornado possível apenas com o estabelecimento de uma série de mecanismos processuais capazes de expor o exercício do poder a uma constante possibilidade de oscilação entre governo e oposição e a uma permanente possibilidade de controle e crítica.

A circulação social não arbitrária do poder depende, assim, do estabelecimento de processos amplamente inclusivos e igualitários de decisão política, seja mediante procedimentos eleitorais, seja por meio dos mecanismos institucionais de divisão de poderes e controles jurídicos internos ao Estado. Nesse ponto, surge um dos dogmas normativos e estruturais fundamentais da política democrática: a igualdade política.

Diferentemente da igualdade jurídica, que exige que casos iguais sejam tratados igualmente e casos diferentes sejam tratados desigualmente, a igualdade política tem uma dimensão um tanto mais absoluta. Para a política, todos os indivíduos são iguais, sem quaisquer especificações e relativismos. Em uma comunidade política democrática, o voto do homem mais rico tem o mesmo valor do voto da mulher mais pobre.

A igualdade política, portanto, não implica igualdade econômica. Ela implica, exatamente, que nenhum indivíduo, grupo ou interesse pode se utilizar de posições sociais determinadas por mecanismos externos à política para determinar o funcionamento dos procedimentos.

Sem dúvida, essa é uma exigência extremamente improvável de ser cumprida. E podem ser enumeradas diversas formas de influência em que posições sociais na economia, na ciência, nas artes, nos esportes podem ter alguma influência no sistema político.

Ainda assim, a igualdade política nos procedimentos eleitorais e legislativos é um pressuposto fundamental normativo e fático da diferenciação da política. E embora se possa falar em “influência” do dinheiro e do conhecimento na política, essas conjecturas não representam uma ameaça à inclusão igualitária nos procedimentos. A diferenciação do sistema político democrático não toleraria a institucionalização de diferenças nos próprios procedimentos. Apenas indivíduos, com poder político igual a todos os outros indivíduos, podem participar dos procedimentos eleitorais.

A igualdade política emerge assim como um dogma normativo e fático do sistema político moderno. Ela é uma condição para que o exercício do poder político não se torne arbitrário, particularista. Ela não representa, assim, uma ameaça, por exemplo, à liberdade econômica ou à liberdade de expressão. Pelo contrário, ela é a condição que a sociedade impõe para que o poder possa ser minimamente neutralizado dos riscos permanentes de particularismos que podem usá-lo para invadir outras esferas sociais de liberdade social de modo destrutivo.

 

A igualdade política como condição da liberdade econômica e os limites recíprocos entre política e economia

 

A diferenciação do sistema político moderno é uma condição para a diferenciação de outras esferas sociais, que podem passar a funcionar de acordo com sua própria lógica interna. Essa intuição, que é conhecida da teoria social, parece ter ganhado força, nas últimas décadas, também na teoria econômica.

            Teorias institucionalistas e neoinstitucionalistas apontaram de diversas maneiras as relações entre o estabelecimento de certas estruturas sociais e o estabelecimento os mecanismos auto-regulatórios de uma economia de mercado. Apenas o estabelecimento de determinadas instituições políticas inclusivas possibilitam o estabelecimento de instituições econômicas capazes de possibilitar a circulação de mercadorias e as decisões individuais em uma economia baseada em um sistema de preços.

A sociologia econômica rejeita de modo ainda mais peremptório a divisão um tanto contraintuitiva entre sociedade e economia e considera a economia apenas uma das diversas esferas da vida social. Nesse campo, a intuição de um processo recíproco de implicação entre a diferenciação de uma economia de mercado e a democracia política se tornam ainda mais plausíveis.

Nesse sentido, a teoria social aponta que a emergência do mercado, como instituição social relevante para a produção e distribuição de recursos econômicos, depende de um processo de co-evolução com um sistema político e um sistema jurídico, dotados de dinâmicas internas próprias e autônomas.

Essa intuição não é difícil de ser apresentada. Se pensarmos que as estruturas de propriedade na Europa medieval simplesmente impediam a comercialização da terra  para não nobres, podemos entender que apenas uma alteração das instituições jurídicas e políticas poderiam provocar as transformações profundas que um mercado livre sobre o fator de produção terra implicam. Mas podemos pensar também em outras instituições jurídicas: o contrato, por exemplo, só é tornado possível quando indivíduos se veem como reciprocamente obrigados por estruturas jurídicas capazes de garantir suas respectivas pretensões.

O fato de que o poder político pode ser usado para bloquear e influenciar o funcionamento do direito é algo um tanto trivial. Mas a apropriação privada de poder político, tal como era comum em ordens políticas pré-modernas, não apenas favorecia os detentores pessoais do poder, ele impedia o funcionamento de instituições econômicas baseadas no mecanismo auto-regulatório do sistema de preços.

A ideia de que o sistema econômico pode funcionar de modo “livre” ou, em outras palavras, baseadas na sua própria lógica interna: a lei da oferta e da procura, depende assim de uma série de pressupostos institucionais, entre os quais a possibilidade de que o poder político não possa ser utilizado de modo arbitrário de modo a inibir os espaços individuais de decisão em um mercado.

Isso nos leva ao ponto de que a própria liberdade econômica depende, para existir, de um sistema político capaz de eliminar arbitrariedades e em certa medida neutralizar, ao menos normativamente, o uso do poder privado para impor formas de superioridade de interesses individuais ou de grupos sociais específicos. Esse é um pressuposto normativo não só importante para a política. Ele é condição para o sistema político ofereça à economia as condições de que ela necessita para operar com base na sua própria lógica interna.

A democracia política é fundamental para que os indivíduos se engajem em aventuras econômicas com o mínimo de segurança e confiança de que suas transações podem ser realizadas sem se submeter a permanentes conjecturas particularistas.

 

Empresas não são pessoas: As contribuições de empresas para campanhas eleitorais como uma ameaça à democracia

 

            A liberdade econômica de indivíduos pode existir apenas no quadro de instituições políticas que sejam suficientemente diferenciadas para produzir a crença de que serão suficientemente capazes de neutralizar arbitrariedades.

Na história da modernização, essa possibilidade foi o resultado de um processo de diferenciação do sistema político que limitou a possibilidade de estruturas sociais externas ao sistema político (interesses de classe, religiosos, científicos) dominar seus processos internos.

            No núcleo desse processo de diferenciação está o “dogma da igualdade política”, que estabelece como princípio estruturante e normativo da democracia que todos os indivíduos tem o mesmo peso nos procedimentos eleitorais e legislativos.

Qualquer interferência de outras formas de comunicação social que ameacem a igualdade de poder entre os indivíduos nos procedimentos tem o efeito não só de influenciar o sistema político, como de produzir ameaças desdiferenciantes capazes de romper com a capacidade do sistema de difundir expectativas de neutralização do exercício arbitrário do poder.

Empresas são organizações típicas do sistema econômico, e não indivíduos. Elas não existem com outra finalidade que não seja a de perseguir ganhos e lucros em um sistema econômico baseado em um sistema de livre flutuação de preços.

Os indivíduos que se agrupam em empresas e pessoas jurídicas com o fim de perseguir finalidades econômicas oferecem à sociedade uma diversidade crescente de oferta de novas necessidades, novos bens e possibilidades. Sua atividade, porém, é própria de uma esfera social em que interesses particularistas se tornam centrais para a consecução de suas finalidades e em que conjunções particularistas são não apenas aceitas, como necessárias.

No campo do uso social do poder, indivíduos interessados economicamente continuam, porém, apenas pessoas únicas e dotadas da mesma quantidade de poder social, capazes de influenciar o processo político à medida de sua inclusão igualitária em uma comunidade política. Certamente, alguns indivíduos podem ter mais influência na esfera pública que outros indivíduos: seja por sua expertise, por seu reconhecimento social ou importância histórica.

Ainda assim, os procedimentos políticos igualitários são a garantia para toda a sociedade, inclusive para a economia, de que recursos acumulados fora do sistema político não podem ser utilizados para determinar ou influenciar os procedimentos desse sistema a tal ponto que eles possam favorecer os interesses de determinados grupos ou pessoas, rompendo com a diferenciação do poder político. Apenas a política determina o como pode ser usado o poder.

Para isso, é preciso, exatamente, insistir em uma proteção constitucional permanente dos mecanismos institucionais que garantem a diferenciação da política, mantendo seus procedimentos infensos às dinâmicas particularistas de outras esferas sociais.

A possibilidade de que a disputa eleitoral possa não ser influenciada apenas pelo jogo livre de opiniões individuais, baseadas no ‘dogma’ da igualdade política, é um risco relevante para o funcionamento da democracia, com repercussões para as mais diversas esferas da vida social.

Tornar os procedimentos eleitorais uma extensão do espaço de concorrência entre agentes econômicos, que podem passar a financiar candidatos e partidos à medida de sua capacidade econômica coloca em jogo a diferenciação do sistema e ameaça sua capacidade de neutralizar minimamente injunções particularistas de interesse.

 Em última análise, a intrusão de recursos ancorados em uma busca particularista (e legítima) por interesses econômicos nos domínios da política democrática ameaça a autonomia do sistema político que é e foi a solução encontrada na modernidade para garantir a existência de mecanismos não arbitrários de exercício do poder. Os mecanismos, aliás, que são centrais para favorecer o florescimento de um direito minimamente impessoal e de uma economia de mercado.

 

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